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审视地方政府发债冲动背后的政绩观  

2013-06-12 14:54:02|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                        文/邹光祥

 

  快出政绩靠借钱,只铺摊子不管还。地方政府高负债运作现状已引起监管部门的高度关注和警示。

 6月10日,国家审计署发布地方政府本级政府性债务审计结果公告显示,36个地区2012年底债务余额共计3.85万亿元,比2010年增加4409.81亿元,增长了12.94%。

 审计发现,2011年至2012年,有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.1亿元;12个省会城市本级和1个省本级通过建设移交(BT)和垫资施工方式实施196个建设项目,形成政府性债务1060.18亿元;3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元,合计2180.87亿元。

 审计显示,一些省会城市偿债率指标偏高,2012年,有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%,如加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达219.57%。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%,最高的达60.15%。

这还不是问题的全部,还有相当多的地市级政府地方债并未纳入此次审计范围。随着公司信贷投放的从紧,一些地方通过各种方式变相举债融资的现象较为突出。

地方政府为什么热衷于变相举债?从今年年初各省公开的政府工作报告就可以找到答案。如四川省政府工作报告明确提出,“坚持投资拉动”,并表示要“确保全年完成投资2万亿元以上”;甘肃省也表示要“着力增强投资拉动力,推动100个重点项目”;贵州1.7万亿元、广西1.5万亿元、浙江未来5年投资超10万亿元。投资的最终实现缺少不了资金的支持,地方政府资金来源渠道主要有财政收入、银行贷款、政府发债。而在渠道资金减少的大背景下,地方政府对投资的偏好加大债务风险系数。 

随着新一轮地方投资热潮的掀起,完善地方政府债务风险控制措施显得尤为重要。为了降低地方债风险,下一步政府应该会完善相关法律程序,严格发债主体资格审查,规范发债程序,强化偿债责任等。此外,还应该要求将发债融资投到有回报的领域,降低发债偿还对土地财政的依赖等。

债务本金的清偿安排需要解决,需要对地方政府行为规范和重新定位,引进市场机制解决投资问题,对现有项目和资产通过引入多元化的股东,分担地方政府投资压力,创新债务融资方式,严格财政纪律,避免债务总量的无序增长。

但从根本上来说,地方要转变经济发展模式,地方政府投资的盲目性容易带来产能过剩和重复建设的恶果。截至目前,风电设备、锂电池、太阳能光伏发电用多晶硅等部分新兴行业重复建设、产能过剩比较严重。

笔者认为,目前一些地方政府靠举债出政绩、大肆借钱融资的做法较为普遍,这也直接导致了地方政府债务规模增加,偿债压力和债务风险逐渐加大。

表面看来,地方债最近几年的急速膨胀在于全球金融危机期间,各地的地方政府大举借债,为国家的刺激方案提供资金,如今,地方政府难以获得充足的财政收入来偿债,于是被迫借新债还旧债。其实根本原因在于经济尚未能实现战略转型以及政绩考核机制未能彻底转变所致。

此外,地方债的急剧膨胀将加剧系统性的经济风险,必须予以高度重视。目前,中国的债务水平确实较日本和美国为低。根据国家审计署的数据,2011年中国的中央政府债务率仅为25.8%。但综合考虑中国的中央政府债务(包括中央财政债务、四大资产管理公司债务、铁道债)和地方政府债务(包括省市县乡镇地方政府债务、养老保险隐性债务、地方公路债务)计算,则2010年中国的广义政府债务率为59.2%。

相较于美国100%以上的债务率以上以及日本高达227%的债务率,目前中国债务水平在国际惯例的临界点之下。在人均GDP安全边际之内,还具有长达十年的债务扩张空间。但是,考虑到未在统计之列的灰色地带,无法估计债务的规模。且由于统计口径、数据来源和不同领域债务规模估计之不同,对债务规模的估计也有很大差异。因此中国的广义政府债务占GDP比重估计已达75%,甚至更高。

因此,尽管从显性指标来看,中国的地方债规模并未高到足以触发系统性金融风险的程度,但膨胀趋势一点不容忽视。假如不能有效遏制地方政府的发债冲动,则未来五年,中国的地方债规模有可能突破20万亿元甚至更多,如果五年内地方政府的财政收入增长不能赶上地方债的增长速度,则显性风险将急剧上升。

中国在2003-2007年的经济发展黄金时期,就很少有地方债问题。目前的问题是:在投资效率难有实质性改进经济增长质量在低位徘徊,而地方政府基于政绩考核压力不得不在低效率的情况下做大经济规模蛋糕,但财税收入并未呈现显著增长态势,甚至有可能低于地方债的增长速度,这就有可能发生违约风险。事实上,2012年全国财政收入增幅为12.8%,比上年回落12.2个百分点。

不能认为有国家强大的整体经济实力和信用托底,地方债即便发酵也不大可能引爆成为全局性的经济与金融危机。因为展期只是阶段性的安排,如果出现大面积集体违约,则经济本就存在内外失衡的中国,必须格外小心地方债膨胀之后引致的系统性经济风险。甚至比日本泡沫经济破灭的代价还大。

必须对地方债进行彻底的体检和风险评估。笔者认为,当前首要的任务是消除中央政府与地方政府之间的非合作性博弈尤为重要,因为这有可能成为规范地方政府融资的重要障碍。必须尽快加大对地方政府融资平台的监管。目前,这方面的监管力度尚不够,亟需加强对其经营模式、治理结构的监管,控制其融资规模,及时掌握其偿债能力。

再次,政府应该积极推进要素价格市场化改革,消除土地、资本、劳动力和能源等价格方面的扭曲,改变由行政机关定价或者受行政机关影响的定价机制,真正做到由市场来决定价格,反映这些要素的机会成本。

殊为重要的是尽快推进产业调整,促进产业振兴,切实转变经济增长方式,控制重化工业投资,降低消耗,提高资源利用效率,早日形成有利于节约资源的经济增长方式。力求通过产业调整与技术进步转变经济增长方式,并运用配套的货币政策,抑制投资过热,消除经济出现大起大落的生成机制,自然能够有效控制地方政府的举债规模。


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